努力构建具有中国特色的中药监管科学新体系

传承精华 守正创新

发布日期：2022-07-14 阅读次数：11814 来源：中国医药报

摘要：

中医药是中华文明的瑰宝，凝聚着中华民族的博大智慧。中医药在数千年与疾病作斗争中逐步形成并不断丰富发展，经历了从“神农尝百草”到“伊尹制汤液”，从单味药物到多味药物组合的发展过程。中医药特有的“道地药材”“饮片炮制”“复方配伍”等涉及品质评价、药物制备及临床用药的独特理论，至今在糖脂代谢性疾病、肿瘤以及新发传染病等重大疾病防治方面发挥着重要作用，中药现代化、国际化水平不断提升。

党的十八大以来，在国家的大力支持和推动下，中医药事业成就卓著，中医药发展迎来了天时、地利、人和的大好时机。2019年10月，《中共中央 国务院关于促进中医药传承创新发展的意见》印发，对新时代中医药发展作出战略性部署。2020年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，要全面推进“健康中国”建设，坚持中西医并重，大力发展中医药事业。2021年5月，国务院办公厅印发《关于全面加强药品监管能力建设的实施意见》，提出要优化中药审评机制，促进中药传承创新发展。中医药事业进入了新的历史发展时期。2022年3月，首个以国务院办公厅名义印发的中医药五年规划《“十四五”中医药发展规划》，明确了“十四五”期间中医药发展的指导思想、基本原则、发展目标、主要任务和重点措施。

国家药监局认真贯彻落实习近平总书记关于中医药的重要指示批示精神，按照党中央、国务院决策部署，支持和推动中药传承创新发展，立足药品监管职能，坚决落实“四个最严”要求，紧扣“传承”与“创新”两大主题，实施药品监管科学行动计划，深化中药审评审批制度改革，建立完善符合中药特点的监管体系，持续强化中药质量安全监管，促进中药产业高质量发展，我国的中药监管工作已经进入全过程审评审批加速、全产业链质量管控、全生命周期服务、全球化合作的全方位科学监管新阶段。

全过程注册加速，推动符合中药特点的审评审批体系建设

提升药品质量，确保患者获得安全、有效、质量可控的药物，是我国药品监督管理部门的主要职责，药品的审评审批是其核心环节之一。中药作为我国特有的药品类别，是中医药传承的物质载体，也是我国公共卫生服务的优势和特色。中药审评审批的全过程涉及前端的中药资源评估、临床价值评估、临床前研究、临床研究，末端的新药上市许可申请（NDA）的注册审评、审批，以及后末端的产品上市后研究、上市后变更、药品再注册等。药品研制长周期、高风险，以及新冠肺炎疫情的大流行强化了药品注册全过程加速的重要性。我国现代意义上的药品监管体系构建始于20世纪80年代，与欧美发达国家和地区上百年的成熟、独立的药品监管体系有较大距离。与世界上大多数国家和地区的传统医药或者天然药物的非主流地位不同，中药在我国公共卫生服务体系中发挥着特殊而又重要的作用。加快构建符合中药特点的审评审批制度体系，探索建设完善技术规范和指导原则体系，加速确有临床价值的中药新药的审评与注册，助力发挥中医药在疾病防治中的独特优势，已经成为当代药监人的神圣使命和奋斗方向。

为全面落实党中央、国务院决策部署，深刻研究总结中药审评审批实践经验和药品审评审批制度改革成果，2020年12月，国家药监局印发《关于促进中药传承创新发展的实施意见》，对改革完善中药审评审批机制、促进中药传承创新发展进行顶层设计和整体规划，与《药品注册管理办法》《中药注册分类及申报资料要求》及中药系列技术指导原则等形成各有侧重、有机统一的中药监管政策体系。新冠肺炎疫情暴发后，按照国家药监局有关工作方案，药审中心第一时间调集中药临床、中药药学、毒理学等专业骨干力量，形成新冠肺炎疫情中药应急审评专项工作小组，采取“边审评、边研究、边总结”的工作模式，深入了解新冠肺炎病理特征、演变规律、中医证候和辨证施治的治则，紧盯抗疫一线中医药使用情况和研发动态，结合国家卫生健康委发布的诊疗方案，加深对中医药在新冠肺炎治疗中独特作用和临床需要的认识，明确了新冠肺炎治疗中药注册立项申请的处理原则。2021年3月，国家药监局通过特别审批程序批准“三方”相关产品上市。这也是中药注册分类改革后首次按照《中药注册分类及申报资料要求》“3.2类其他来源于古代经典名方的中药复方制剂”审评审批的品种。中医药在抗击新冠肺炎疫情中展示出的独特价值与优势，成为抗疫“中国方案”的亮点。

中药注册全过程加速，推动符合中药特点的审评审批体系建设，最显著的有四个变化。第一，从之前的重“审”轻“研”，将重心放在注册审评审批的末端，转变为既向前端的先进制造、技术创新延伸，也向上市后的生产改进延伸。在审评过程中充分沟通，实施靠前服务、研审联动、全程加速。严格落实药品安全“四个最严”的要求，践行“程序不减少、标准不降低”的科学审评理念，对于涉及安全、有效、质量可控的问题丝毫不放松，严把药品质量关、安全关。第二，以“三结合”为突破口，推动构建中医药理论、人用经验、临床试验相结合的中药注册审评证据体系，并基于该体系制定出一系列审评标准和技术指导原则。《中药新药复方制剂中医药理论申报资料撰写指导原则（试行）》《基于人用经验的中药复方制剂新药临床研发指导原则（试行）》《基于“三结合”注册审评证据体系下的沟通交流指导原则（试行）》，以及《古代经典名方中药复方制剂说明书撰写指导原则（试行）》《按古代经典名方目录管理的中药复方制剂药学研究技术指导原则（试行）》等指导原则的发布实施，体现了审评策略的优化，破除了“以西律中”的评价方式，助力中药传承精华、守正创新。第三，优化已上市中药药学变更技术要求，以解决长期困扰企业的难点、痛点问题。2021年发布的《已上市中药药学变更研究技术指导原则（试行）》较为集中地体现了相关成果。该指导原则基于中药特点和研发规律，改进优化中药变更质量控制评价标准和方法，进一步完善了符合中药特点的审评标准体系。其内容从管理和技术要求上实现了重大突破：一是根据法规要求，基于风险管理的理念，结合中药变更特点，对常见变更情形重新进行分类调整；二是明确了中药变更边界，将生产过程中可能引起药用物质或制剂吸收利用明显改变的、需要通过临床试验证明安全、有效的情形不再列为变更事项；三是破除唯成分的评价方式，构建变更的研究评价标准，评价方法不局限于成分的含量测定，还包括出膏率（干膏率）、浸出物等过程控制指标；四是尊重中医药理论及传统用药经验，遵循中药制剂变更特点和规律；五是鼓励采用符合产品特点的新技术、新方法、新辅料，以提升中药质量。第四，研究优化注册分类，无论是创新药，还是改良型新药，以及古代经典名方中药复方制剂、同名同方药，都突出了中药特色，从制度层面最大程度释放了中药创新潜能。推动将最能体现中药特点的“中药复方制剂”由原来的中药6类调整为现在的1类，持续制定完善中药技术指导原则，建立完善中药新药全过程质量控制体系。组建了古代经典名方中药复方制剂专家审评委员会，开辟古代经典名方中药复方制剂研发与审评新模式。

审评审批数据变化是中药注册全程加速和审评审批制度改革成效的有力印证。近年来，中药新药临床试验和上市申请数量均呈现上升趋势，新药上市申请批准数量同步增加。2021年批准12个中药新药（含9个创新药）上市，批准34个中药临床试验，成为近5年来获批中药新药和临床试验数量最多的一年。已批准的中药创新药在研制过程中均开展了随机、双盲、安慰剂平行对照、多中心临床试验研究，有的中药在开展安慰剂对照的同时，还开展了与已上市药品的平行对照研究。自2016年以来，中药新药沟通交流申请数量逐年增加，办理的沟通交流任务数从2017年的62件增加到2021年的191件。通过与申请人的沟通交流，前置处理申报资料存在的问题，提高了申报资料质量和审评工作效率，同时也将“以临床价值为导向”的审评理念向业界传播，引导中药申报向中医

药临床优势病种及未被满足的临床需求转移。

全产品链质量管控，确保中药质量安全的生命线

中药产业涉及农业、工业、服务业三大产业，产品链、技术链、服务链长，生产、流通、使用过程复杂。中药材、中药饮片及中成药相关的生产体系、质量体系、追溯体系构成全产业链质量管控的基础。中药材及中药饮片是中药产业的源头，其质量优劣直接影响中药全产业及中医药大健康产业。加强中药材及中药饮片的监督和管理，有效规范种植、采收、加工炮制、包装、贮存、运输等系列环节，对于保障中药配方颗粒、中药成方制剂的质量稳定及中医临床疗效、维护公众健康、推动中医药事业可持续发展具有重要意义。

近年来，围绕中药材及中药饮片质量监管的重点和难点，一方面向上游延伸，国家药监局联合农业农村部、国家林草局、国家中医药局完成了《中药材生产质量管理规范》的修订和发布实施，研究出台中药饮片生产企业采购产地加工（趁鲜切制）中药材相关要求，引导中药生产企业将质量管理体系延伸到中药材产地，推进中药材产业规范化、标准化、集约化发展，从源头上提升中药质量。另一方面国家药监局协同各级地方药品监督管理部门加大了对中药饮片的监督检查和抽查力度，依法查处和曝光违法、违规的企业和不合格产品。先后组织开展了中药饮片集中治理、中药饮片专项整治、中药生产专项检查等系列工作，积极推进中药安全专项整治。组织有针对性的有因检查，加强抽检和探索性研究及不良反应监测，强化中药饮片、中药配方颗粒、中成药生产流通经营等全环节监督检查，严查“物料、投料、工艺、记录、产能”等关键环节，及时发现、预警和防控安全风险，严厉打击掺杂掺假、增重染色、偷工减料、编造记录等违法违规行为。中药全产业链、全生命周期监管的组合拳取得突出效果，较好地督促中药生产企业、药品上市许可持有人落实主体责任，有效保障中药生产经营持续合法合规，保障了中药质量。

在2020年全国范围开展中药饮片质量集中整治的基础上，2021年中药材及中药饮片的质量进一步向好的方向发展。中药材栽培种植药材品质下降、中药饮片炮制不规范、重金属及农药残留、掺假掺伪及近缘种属药材混用等问题得到有效遏制。同时，各级中医药学会、协会近年来也围绕中药材及中药饮片的质量、标准和监管等展开了系列研讨、协商，积极引导带动企业推出团体标准、行业标准，为规范行业有序发展、推动产业的可持续发展起到了较好的引领示范作用。一系列严监管加速了中药行业优胜劣汰，违法违规生产经营行为得到有效遏制，中药材及中药饮片质量合格率逐年提高，合格率从2013年的64%提升到2021年的97%。2021年，全国31个省、自治区、直辖市（除港澳台地区）共抽检中药材及中药饮片51194批，合格49807批，从抽检合格率看，各省、自治区、直辖市的合格率均在90%以上，全国平均合格率为97%。总体质量状况与2020年（抽检45712批，合格44098批，合格率96%）相比稍有提高，在一定程度上体现了中药材及中药饮片的质量依然保持稳中向好的大趋势。这说明加强药品质量监管所带来的积极影响，同时也说明生产企业质量责任主体意识有所提升。中药总体质量水平稳步提升，为提升中医药服务能力发挥了重要作用，为保障疫情防控大局贡献了积极力量。

全生命周期服务，推动中药监管科学向科学监管转化

药品全生命周期涉及药品上市前后的研发期、成长期、成熟期及衰退期。药品安全是全生命周期的安全，需要全生命周期技术保障，需要运用现代科学技术和传统中医药研究方法，与时俱进地研究建立新工具、新方法、新标准。药品监管科学研究是国家药监局推动建立药品全生命周期技术保障的重要抓手。2019年4月，国家药监局启动实施中国药品监管科学行动计划，积极搭建平台，围绕监管工作急需，突出问题导向，联合高校、科研机构、行业协会等开展创新性研究。

国家药监局先后于2019年4月、2021年6月启动两批药品监管科学行动计划重点项目，其中包括首批重点项目“以中医临床为导向的中药安全评价研究”和第二批重点项目“中药有效性安全性评价及全过程质量控制研究”。为整合优势资源开展中药监管科学研究，国家药监局先后与中国中医科学院、北京中医药大学合作，建立中药监管科学研究基地。同时，国家药监局共认定两批117个重点实验室。其中，中药方向为27家，占重点实验室总数的23%，与化药、生物制品、医疗器械、化妆品和创新性前沿技术领域相比，占比最高。

同时，我们还积极推进药品监管科学行动计划成果转化。截至2022年4月，重点项目成果转化应用方面，发布了《中药配方颗粒质量控制与标准制定技术要求》《中药新药用药材质量控制研究技术指导原则（试行）》《中药新药复方制剂中医药理论申报资料撰写指导原则（试行）》《中药有害残留物限量制定指导原则》等11项研究成果；基地研究成果转化应用方面，发布了《中药材生产过程评价方法及30-50种基于生态种植标准的优质中药材生产技术规范》《基于药品全生命周期的中药监管模型》《同品种不同厂家中成药生产工艺关键控制点及生产过程评价模式建议》等26项研究成果；重点实验室成果转化应用方面，出版了《临床评价核心指标集研究方法与实践》《中医药临床疗效评价方法》专著，建立了新冠肺炎真实世界研究平台，完成了“中药材真伪快速检测仪”研制等160余项研究成果。这些成果旨在解决药品监管基础性、关键性、前沿性和战略性技术问题，及时将与药品产业发展和科学技术进步相适应的监管新工具、新方法、新标准运用到实践，切实提高监管效能。

全球化合作机制，提高中药监管在国际社会的话语权

制药行业作为高度全球化的行业，其广泛的产品种类和全球产业链，不仅满足了世界各国人民的多样化需求，也使众多国家和地区在多边、共赢的发展格局中受益。中国的全民健康离不开世界，全球的健康事业也需要中国积极参与。中国作为药品生产大国和使用大国，国家药监局一贯高度重视药品监管领域的国际交流与合作，尤其是传统医药及天然药物领域的国际合作，从监管协调开始，逐渐走向趋同，直至互相信赖，不断取得新的进展。

我国通过世界卫生组织国际草药监管合作组织（WHO-IRCH）、西太区草药监管协调论坛（FHH）、世界卫生组织传统医药合作中心等监管多边合作和协调机制，积极参与传统药质量标准、安全性评价、药物警戒等国际规则的制订、协调工作。

依托中国—东盟药品合作发展高峰论坛，持续深化与东盟各国在药品产业和药品监管领域的合作，与印尼等国监管机构签订合作协议，探寻在中药材领域、传统药领域合作发展的新途径。

我们积极参与欧洲药典草药标准、草药制品标准、对照品、对照提取物的技术审核，与日本在“汉方药质量控制”方面加强交流，在国际传统药、草药注册管理中的主导地位逐步增强，提高了中药监管在国际社会的话语权。

持续提升中药监管能力，不断开创中药科学监管的新局面

即将召开的国家中药科学监管大会，以“保安全守底线、促发展追高线，深化审评审批改革，推动中药高质量发展”为主题，聚焦研讨中药审评审批制度改革新进展、中药质量安全监管新举措、中药产业发展新动态、中医药传承创新发展研究新进展，成立了国家药监局中药管理战略决策专家咨询委员会，搭建中药监管“医产学研监”交流平台，凝聚各方智慧与力量，不断推进中医药传承创新发展取得新突破，不断推进中药产业高质量发展，不断满足人民群众健康需求。全程加速推动中药传承创新发展，努力构建具有中国特色的中药监管体系还需持续发力。

一是传承精华，守正创新，进一步健全符合中药特点的审评审批体系。2021年12月，国家药监局等8部门印发《“十四五”国家药品安全及促进高质量发展规划》，明确提出健全符合中药特点的审评审批体系，加强中药监管技术支撑，强化中药质量安全监管，改革创新中药监管政策，促进中药传承创新发展。为此，国家药监局将进一步科学把握中药监管的特殊性，加强中药监管的理论和实践创新，研究出台中药注册管理专门规定，以临床价值为导向，构建完善以中医药理论、人用经验和临床试验相结合的中药注册审评证据评价体系，加快基于古代经典名方、名老中医方、医疗机构制剂等具有人用经验中药新药的审批上市。强化循证医学证据应用，科学推进中药标准体系建设，探索发挥真实世界证据的作用，撬动中药上市后评价，推动中药监管再上新台阶。

二是大力发展中药监管科学研究，进一步全面提升中药监管能力和水平。习近平总书记在南阳考察时强调，要注重用现代科学解读中医药学原理，推动传统中医药和现代科学相结合、相促进。我们要看到，融合创新、提升创新的时代已经到来，现代新技术、新产业、新模式突飞猛进，这就倒逼监管要跟上，把监管科学研究做好，就能赢得先机、赢得未来。国家药监局在《关于促进中药传承创新发展的实施意见》中明确提出，鼓励运用现代科学技术和传统中医药研究方法，深入开展中药监管科学研究，积极推动中药监管理念、制度、机制创新，强化成果转化应用，推出一批中药监管新工具、新方法和新标准。结合中药监管急需，通过药品监管科学研究基地和国家药监局重点实验室，运用现代科学方法和手段，有目的、有计划、有针对性地开展研究工作，拓展药品监管科学研究的资源和力量，加强对中药监管新工具、新标准、新方法的研究，多出成果、快出成果、出好成果，从而为推动中药传承创新发展和产品监管提供坚实的技术支撑。

国家药监局将面向国家重大需求，遵循中药研制规律，推动中药创新研发，鼓励医疗机构制剂等向中药新药创制转化，推动开展中药多区域临床试验规范性研究，支持以提升临床应用优势和特点为目的，运用符合产品特点的新技术、新工艺进行中药的二次开发，支持已上市中药增加功能主治。通过沟通交流、技术指导，加强研审联动，全程加速审评审批进程，增加审评审批的透明度和可预见性，更好服务产业高质量发展。希望业界专家学者在促进中药传承创新方面贡献智慧和力量，共同推进中医药事业发展，加强国际交流，让中医药更好“走出去”。

三是全面强化中药质量安全监管，进一步提高产品质量，满足公共需求。加强中药质量源头管理，强调全过程质量控制，加强中药上市后监管，持续开展中药专项整治，推动地方政府落实地方监管责任，强化中药不良反应监测，强调管理的规范性、适用性和科学性，促进中药全产业链管理模式的建立和加强。

中医药传承创新发展是一项系统工程，需要全盘布局、系统谋划、整体推进、有序落实。国家药监局专门系统梳理和编撰《中药监管政策法规与技术指引》，期待通过各单位、各部门协同共治，进一步完善中药相关法规制度体系，加强业务对接、改革协同和监管合作，尤其在中药材种植、中药材质量管理、中药全链条追溯体系建设等方面加强协作配合，推动中药材生产经营单位、医疗机构和地方政府各方落实药品安全责任，不断提升中药材质量安全水平。希望企业能够严格履行质量主体责任，相关行业协会能够切实发挥行业自律作用，社会各界通过强化合作机制，努力开创合作交流、改革创新和中医药发展新局面。

传承精华，中医药发展方可源远流长；守正创新，中医药发展才会清流激荡。当前，中医药发展迎来了重要机遇，但仍面临创新研发动力不足，与中药特点相适应的监管新工具、新标准、新方法尚亟待加强，产业发展质量还不够高等突出问题。唯有在守正中创新、边创新边传承，才能擦亮中医药这块金字招牌。