规范化,药品集采下一步


发布日期:2022-03-28 阅读次数:10817 来源:赛柏蓝

摘要:


01 各类药品集采均需规范化

 

自从2018年实施药品集中带量采购以来,国家医保局不仅在药品集中采购领域采购品种逐步扩大、采购金额逐步增加、采购价格逐步下降,而且采购机制逐步完善,摈弃了以前不带量采购时的一些错误做法,逐步形成了一些合法合理、行之有效的制度和办法,从而保证了采购覆盖面的不断提升,正在向“建立合理的药品价格形成机制”方向迈进,成效斐然,社会受益多多。


药品集中带量采购已经完成了试点、扩容的初步阶段。下一步应当进入规范化的新阶段。国务院办公厅国办发〔2021〕2号文件《关于推动药品集中带量采购工作常态化制度化开展的意见》就明确提出了这个要求。


规范化的内容很多,笔者以为,最重要的一条就是严格依法办事。所谓“规”,就是把试点阶段、扩容阶段的一些做法,纳入法治的轨道;所谓“范”,就是形成一套统一的制度作为样版模式遵照执行;所谓“化”,就是这套样版模式要尽可能覆盖到药品集采的所有方式、所有环节,不容许各地自行其是、另搞一套。 


在笔者看来,当前药品集采首先需要规范化的,是招投标和谈判这两种主要的药品集采方式。


02 药品集采的主要方式:招投标


招投标是药品集采的主要方式。今后集采的扩面,大概率也是以招投标为主。招投标主要利用了市场上供过于求的现实状况,鼓励主体之间的竞争,引导投标方以较低的价格投标。


招标方在其他条件相同或相近的比较下,选择出价低的投标者,从而实现低价采购的目的。这和拍卖商品竞相提价实现高价出售的道理是一样的。


招投标的核心是“竞价”。


因为是“竞价”,并且其经济后果比较明显,所以,凡是招标投标,应当严格遵守《中华人民共和国招标投标法》(以下简称《招标投标法》)。


招投标竞价的手段,只能是一个:投标主体之间的相互竞争、相互压价。而一旦依法完成招标程序,产生中标结果,就应当确保中标结果确认的中标企业、产品、数量、价格、质量、交货期、付款期等,都切实受到法律保护,任何人不得侵犯,相关主体不得随意否定、另搞一套。


按照《招标投标法》实施药品招投标,其结果只和合不合法有关,而和降不降价、降多少无关。


正因为如此,现在的药品集中带量采购的药品中标价,因为去除了占比很高的不正当利益输送,所以“没有最低、只有更低”已经是常态,也一定是常态。


今后常态化、制度化的药品集采,只要程序合法合规,不管降价多少,即使降价很少,甚至不降价、甚至有所涨价,也是合法合理的,也不应该受到质疑。


03 药品招投标的四项倡议


现在的药品招投标,适用《招标投标法》,应该注意以下几点。


一是强调必须依法实施招投标。《招标投标法》第二条规定:“在中华人民共和国境内进行招标投标活动,适用本法。”


避免:药品招投标是特殊招投标,不适用《招标投标法》。


药品是特殊商品,是指其科技特性、生物特性,并不指法律特性。只要在中华人民共和国境内进行招标投标活动,就必须遵守《招标投标法》,药品招投标不是特殊招投标,不是例外。


避免:药品招投标是政府采购,不适用《招标投标法》。


药品招投标,使用的是和政府有关的医保资金,但并不意味着可以不适用《招标投标法》。《中华人民共和国政府采购法》第四条规定:“政府采购工程进行招标投标的,适用招标投标法。”


二是投标价格必须合理。《招标投标法》第三十三条规定:“投标人不得以低于成本的报价竞标,也不得以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假,骗取中标。”


避免:投标人为了某些不正当目的,以低于正常成本的“虚低价格”投标,排除竞争对手,中标后缺乏正常持续供应的能力,导致药品断供,成为当前越来越多的药品短缺的重要原因。


三是投标程序必须合法。《招标投标法》第四十三条规定:“在确定中标人前,招标人不得与投标人就投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判。”


在中标人尚未确定时,招标人是不能与投标人就投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判的。这是为了保证对所有投标人的公平公正。讨价还价是谈判采购的事。


避免:把药品集中采购的另一种正常方式——谈判采购中的正常环节——讨价还价,不恰当地套用到了招投标之中。在招标投标时,《招标投标法》有明确的程序规定,只能就投出的价格(开标之前尚需保密)进行比较,并按招标文件的规定选择中标人,是不能就投标价格进行谈判的。否则就会导致不公。


四是投标结果必须得到尊重。《招标投标法》第四十五条规定:“中标人确定后,招标人应当向中标人发出中标通知书,并同时将中标结果通知所有未中标的投标人。中标通知书对招标人和中标人具有法律效力。中标通知书发出后,招标人改变中标结果的,或者中标人放弃中标项目的,应当依法承担法律责任。”


依法确定中标结果后,这个结果就得到了法律的保护。任何人不得违反。现在有少数医院在集采时“报量不采”、“中标不采”,是违法的,已经受到了当地医保部门惩处和纠正。


避免:把集采当儿戏,还和以前的不带量采购一样,以医院的实际采购权否定、取代药品集采的集中采购权,这和中标人在中标后断供一样,是严重的违法行为,必须得到纠正和惩处。


《招标投标法》第五十九条、第六十条还规定了招标人、中标人不按照招标文件和中标人的投标文件订立合同,或者中标人不履行合同的,还应当进行经济赔偿和接受行政处罚。


04 药品谈判的适用情景


谈判主要适用于较难引发价格竞争的场合,在这样的场合招投标较难发挥竞价作用。


有一些药品,因为种种原因,竞争对手很少,不能实现充分竞争,这就必须引入谈判作为采购的另外一种补充方式。


在谈判采购过程中,招投标所不允许的讨价还价,就成为了对投标者压价的主要实现方式。


近几年来一些地方的药品谈判采购实践,和招投标一样,也收到了大幅度降价几十个百分点、甚至九十几个百分点的效果。当然,谈判降价之所以有效,和招投标一样,都是因为原先的药价虚高,包含了大量的不正当利益输送。


谈判采购之所以在没有竞价的情况下依然大幅度降价,是因为谈判者即采购方手中掌握了一个极为有效的谈判武器——采购量。


首先是谈判者认定的采购量,可以确保兑现,供货方不必再进行实际销售时的利益输送,可以在谈判时直接报出与实际成本相应的销售价格,这一点和招投标时相仿。


更重要的是,这些缺乏竞争对手的独家药品,在市场上处于垄断半垄断地位,价格极高而销量极小。这些药品往往又是新研发的产品,背负着沉重的研发成本,不敢随便降价,担心亏本。


因此价格高和销量小,成了一对两边都不敢放手的死结:降价怕亏本,扩量怕落空。谈判采购的真正作用,就是如何解开这个死结。


医保中心掌握着医保用药的大权,通过计算和预测,完全可以建立一个销量上升和价格下降的数学模型,并以此来确定自己的采购方向和定价策略。


最终达到单价下降、销量上升、药品生产企业的总获利增加、病人因新药而健康指数提升、医保的总支出近期不增或少增但中远期下降这样多方获利的局面。


如果说,招投标是通过统计、确认采购量来确定采购价,化不当利益输送为医保健康资金,是定性的、存量的以量换价的话,那么谈判就是通过计算、预测采购量来确定采购价,向科学管理、科学营销要医保健康资金,实现了病人、医疗、药品、医保的多赢和共赢,是定量的、增量的以量换价。


谈判采购把一个招投标所无法解决的难题,变成了一个新的“业绩增长点”。


当然,谈判需要背后业务专家团队在市场调查、产品分析、行业比较等方面对谈判代表的支持,再通过谈判代表所掌握的数量集中权、采购决策权、费用支付权,以可能的较大采购量,换取较低的采购价。


05 药品谈判的三点注意


现在的药品谈判,应当适用《中华人民共和国合同法》(以下简称《合同法》),同时注意以下几点。


一是依法签订采购合同。《合同法》第十二条规定了合同的内容:“合同的内容由当事人约定,一般包括以下条款: (一)当事人的名称或者姓名和住所; (二)标的;(三)数量; (四)质量; (五)价款或者报酬; (六)履行期限、地点和方式;(七)违约责任; (八)解决争议的方法。当事人可以参照各类合同的示范文本订立合同。”


避免:内容不全,留下隐患。


二是谈判过程要合法。《合同法》第十三条规定:“当事人订立合同,采取要约、承诺方式。” 第十四条规定:“要约是希望和他人订立合同的意思表示,该意思表示应当符合下列规定: (一)内容具体确定; (二)表明经受要约人承诺,要约人即受该意思表示约束。”要约人即提出意见的一方,承诺人即接受意见的一方。谈判双方都可以是提出意见和接受意见的一方,都可以是要约人和承诺人。这就是讨价还价、表明理由。


避免:只讲要求和结论,不讲理由;只由一方提要求和理由,另一方不提要求和理由。


三是依合同履行义务。《合同法》第六十条规定:“当事人应当按照约定全面履行自己的义务。当事人应当遵循诚实信用原则,根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。”


避免:不按照合同规定全面履行义务。


总之,药品集中带量采购中,其带量招投标,是以诚信来取得药品采购的顺利完成;其带量谈判,是以科学来取得药品采购的顺利完成。这两者的依法实施,可以确保两者发挥尽可能大的作用,也为其他不同的采购方式,做出了样板。

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